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2009
32

Réguler les inscriptions scolaires à Bruxelles

De schoolinschrijvingen in Brussel regelen
Regulating School Choice in Brussels
Estelle Cantillon
Traduction(s) :
De schoolinschrijvingen in Brussel regelen
Regulating School Choice in Brussels

Résumés

Cet article se veut une contribution aux réflexions concernant la politique d’inscriptions scolaires la mieux adaptée aux besoins de la Région de Bruxelles-Capitale. A cette fin, nous recadrons dans un premier temps le débat actuel sur les inscriptions scolaires en distinguant les objectifs politiques poursuivis, de la procédure qui met en œuvre ces objectifs et en argumentant que l’analyse de ces deux aspects peut être entreprise de façon indépendante. Dans un deuxième temps, nous décrivons les enjeux spécifiques auxquels fait face la Région en ce qui concerne les inscriptions scolaires. Enfin, nous nous décrivons deux scénarios d’objectifs possibles et de hiérarchisation possible de ceux-ci. Nous proposons ensuite une procédure qui permette d’atteindre aux mieux ces objectifs. L’idée ici est de bâtir sur le débat actuel et les enjeux spécifiques de Bruxelles afin d’illustrer les arbitrages politiques nécessaires et les aspects pratiques de leur mise en œuvre.

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Texte intégral

Introduction

1Les inscriptions scolaires se trouvent aujourd’hui au confluent de nombreuses demandes de la part de différents acteurs de notre société : désir des parents d’inscrire leur enfant dans une école de leur choix, volonté politique de restaurer le rôle d’ascenseur social de l’école et de garantir une certaine transparence de son fonctionnement, volonté des écoles d’exercer un certain contrôle sur leur population, désir des différents réseaux de maintenir leurs spécificités et leur autonomie, pressions des uns pour une école plus égalitaire et qui n’exclut pas, pressions des autres pour une école qui récompense l’effort et l’excellence.

2Cet article a trois objectifs. Le premier, dans le sillon de Maniquet (2009) et Cantillon et Gothelf (2009), est de recadrer le débat sur les inscriptions scolaires. A cet effet, nous faisons deux distinctions importantes. L’une entre les inscriptions scolaires et la mixité sociale : ces deux problématiques sont distinctes, même si la politique d’inscriptions scolaires peut avoir la mixité sociale comme objectif. L’autre entre les objectifs politiques de la régulation des inscriptions et les procédures. Les objectifs politiques sont le fruit d’un compromis entre les intérêts des différentes parties prenantes, tandis que la procédure est une méthode qui met en œuvre ces objectifs. Dans ce rôle, toutes les méthodes ne sont pas sur un pied d’égalité et un travail « technique » doit ainsi nécessairement accompagner le travail politique.

3Le deuxième objectif de cet article est de soutenir que la politique d’inscriptions scolaires est un enjeu particulièrement important pour la Région de Bruxelles-Capitale et qu’elle l’est avec des spécificités différentes des autres grandes villes de Flandre et de Wallonie et qui requièrent une solution adaptée.

4Enfin, le troisième objectif est de contribuer à la réflexion sur la forme que la régulation des inscriptions scolaires pourrait prendre à Bruxelles. A cet effet, nous partons d’une série d’objectifs politiques ainsi que d’une hiérarchisation possible de ceux-ci. Nous proposons ensuite une procédure qui permette de les atteindre. L’idée ici est de bâtir sur le débat actuel et les enjeux spécifiques de Bruxelles afin d’illustrer les arbitrages politiques nécessaires et leur mise en œuvre.

Régulation des inscriptions : état de la question

La régulation des inscriptions en Belgique

  • 1 GOK est l’abréviation de gelijke onderwijskansen (égalité d’opportunité d’enseignement). Les textes (...)
  • 2 « Niet meer kamperen voor de schoolpoort », Brussels Niews, 17 juin 2009 (www.brusselsnieuws.be)

5En Belgique, la régulation des inscriptions scolaires est du ressort des Communautés. En Flandre, les inscriptions scolaires sont régulées depuis 2003 par le décret GOK1 dont l’objectif principal est d’accroître la transparence du processus. Le décret instaure une date unique de début de prise des inscriptions et le principe du « premier arrivé, premier servi ». Seul le manque de places peut justifier un refus d’inscription. En 2006, une réforme du décret met en place les plateformes de coordination locale (LOP) afin de coordonner les pratiques d’inscriptions au niveau local. Ces LOP regroupent, entre autres, des représentants de chaque école, des syndicats, des associations de parents et des associations sociales et d’intégration. Le décret leur permet de donner priorité à certaines catégories d’élèves, dont les élèves défavorisés, via des périodes d’inscriptions différentes. Suite au mécontentement des parents devant les files, une nouvelle révision du décret en 2008 permet aux LOP d’expérimenter avec d’autres procédures, tant que celles-ci respectent l’équité et n’excluent aucun élève. En particulier, le nouveau décret GOK autorise explicitement l’utilisation dans l’enseignement primaire d’une priorité géographique plutôt que temporelle. En juin 2009, la LOP Brussel pour l’enseignement fondamental a approuvé une motion préconisant l’utilisation d’une procédure centralisée avec, comme critères pour départager les demandes excédentaires, la distance entre l’école et le lieu de travail ou de résidence des parents et le temps passé dans une crèche néerlandophone.2 Les modalités pratiques doivent encore être définies.

6Du côté de la Communauté française, la ministre Simonet a entamé les consultations avec toutes les parties prenantes pour définir la politique d’inscriptions scolaires qui prévaudra pour 2010‑2011. Certains principes sont déjà acquis puisque la déclaration gouvernementale annonce une coordination renforcée entre les écoles, entre autres via les bassins de vie comme lieu de coopération entre les réseaux et les niveaux (section 1.7 de la déclaration), et la mise en place d’une procédure d’inscriptions qui soit à la fois efficace, transparente et garantisse la liberté de choix des parents, la mixité scolaire et l’autonomie des écoles (section 2.4).

7Certains points communs se dégagent entre les systèmes des deux Communautés : une similitude dans les objectifs (respecter le choix des parents et promouvoir la mixité sociale) et une convergence vers un mode de régulation transparent et efficace, plutôt fondé sur les bassins de vie.

Deux débats : la mixité sociale et les inscriptions scolaires

8La mixité sociale est aujourd’hui au cœur du débat sur les inscriptions scolaires. Ces deux débats sont pourtant largement indépendants. En effet, la politique d’inscriptions scolaires peut avoir d’autres objectifs que la mixité sociale. Par ailleurs, la mixité sociale dans les écoles est autant le résultat de la gestion des parcours scolaires que des règles d’inscriptions. Il est donc important de séparer ces deux débats et de rappeler brièvement leurs tenants et aboutissants.

  • 3 Même si le lien entre mixité sociale et performance scolaire accrue est relativement bien établi su (...)

9Les enquêtes PISA ont mis la mixité sociale dans les écoles en haut de l’agenda des ministres de l’enseignement. Ces enquêtes, qui évaluent les acquis de nos adolescents en mathématiques, sciences et lecture, ont mis en exergue une grande disparité de résultats entre élèves. D’autres études sont venues confirmer que l’école ne jouait plus son rôle d’ascenseur social mais qu’elle reproduisait les disparités socio-économiques existantes (Dupriez et Vandenberghe, 2004, Jacobs et al., 2009). Comme, par ailleurs, la Belgique est un des pays où le niveau de ségrégation sociale entre écoles est parmi les plus élevés (Jenkins et al, 2008), augmenter la mixité sociale dans les écoles est apparu comme un moyen de restaurer le rôle d’ascenseur social de l’école et d’accroître le niveau moyen des acquis scolaires.3 Cette mixité sociale se détermine à l’entrée (et donc au niveau des pratiques d’inscriptions scolaires) mais également tout au long du parcours de l’élève dans l’école via la sélection sur la base de ses réussites ou échecs. Agir au niveau des inscriptions scolaires n’est donc qu’un instrument parmi d’autres pour influencer la mixité scolaire.

10En ce qui concerne les réformes des procédures d’inscriptions scolaires, leur point de départ dans notre pays est d’abord un problème d’équité. Le système, tel qu’il fonctionnait avant le décret Arena, n’était pas transparent et ne garantissait pas à tous les élèves le même droit de s’inscrire dans l’école de leur choix. La promotion de la mixité sociale ne figurait d’ailleurs pas parmi les critères de priorité dans le décret Arena et, quand le décret GOK parle de « gelijke onderwijskansen », il vise d’abord à mettre les élèves sur un pied d’égalité. Les quotas pour les élèves socio-économiquement désavantagés (et rebaptisés par la suite « élèves GOK ») sont d’ailleurs une possibilité laissée aux plateformes de coordination locale par le décret de la Communauté flamande, et non une obligation. En Communauté française, la mixité sociale, comme un des critères utilisés pour départager les demandes excédentaires, a été introduite en 2008 par le décret Dupont.

11Il est également important de souligner que les politiques d’inscriptions scolaires des deux côtés de la frontière linguistique donnent la primauté aux préférences des parents et des élèves. Elles ne régulent donc la composition de la population scolaire dans les écoles qu’en cas de demandes excédentaires.

Distinguer objectifs politiques et procédure

12Réglementer les inscriptions scolaires veut dire trouver une manière de départager les élèves et de leur assigner une école. Une politique d’inscriptions scolaires contient deux éléments essentiels : (1) des critères et des règles qui permettent de déterminer quel élève a priorité sur quel autre dans chaque école, et (2) une procédure qui détermine quel élève va dans quelle école, étant donné ses préférences et son éventuel statut prioritaire. Ces deux éléments peuvent être analysés de façon relativement indépendante. Ainsi, les priorités traduisent les objectifs politiques de la politique d’inscriptions scolaires, tandis que le choix de la procédure est, quant à lui, largement déterminé par des contraintes de bonne gouvernance (efficacité, transparence, facilité d’usage,…).

13Commençons par les objectifs de la politique d’inscriptions scolaires. Quel élève a priorité sur quel autre, et à quelles conditions ? L’exercice ici revient à énumérer les objectifs et critères. Certains critères donnent droit à une priorité absolue, c’est-à-dire à une priorité indépendamment du nombre d’élèves qui en bénéficient. Par exemple, le décret GOK, tout comme les décrets Arena et Dupont, donnent priorité aux frères et sœurs d’enfants déjà inscrits dans l’établissement. D’autres critères donnent droit à une priorité conditionnelle. Celle-ci se traduit par un quota : les élèves satisfaisant le critère donné ont priorité pour une inscription dans l’école jusqu’à la hauteur du quota. Les priorités conditionnelles sont particulièrement bien adaptées aux objectifs politiques visant un certain équilibre entre différentes catégories d’élèves, comme par exemple la mixité sociale.

14Quand la politique d’inscriptions a plusieurs objectifs, il est essentiel de classer ces objectifs en fonction de leur importance afin de pouvoir opérer un choix quand deux objectifs sont en conflit. De même, si plusieurs critères donnent droit à une priorité conditionnelle, il faut pouvoir déterminer lequel prime sur l’autre quand il n’y a pas moyen de les satisfaire tous. Lorsqu’il y a effectivement incompatibilité entre deux objectifs, le critère associé à l’objectif subordonné a moins d’influence sur le résultat final puisqu’il n’agit qu’à la marge.

15Ces objectifs politiques peuvent être modulés au niveau local ou au niveau de l’école car les enjeux de la politique d’inscriptions scolaires ne sont pas les mêmes à toutes les échelles. Ils peuvent également être différents selon les niveaux d’enseignement.

16Une fois les objectifs politiques et donc les priorités des élèves dans chaque école définis, la procédure détermine quel enfant va dans quelle école. Dans ce rôle, toutes ne sont pas égales : il y a de bonnes, moins bonnes et mauvaises procédures. L’exemple suivant illustre notre propos.

17Supposons qu’il y ait deux écoles, l’école A et l’école B. Chaque école a deux places disponibles. Il y a 4 élèves, a, b, c et d. Les élèves a, b et c préfèrent l’école A à l’école B, et l’élève d préfère l’école B à l’école A. Clairement, comme plus d’élèves préfèrent l’école A à l’école B, et que celle-ci n’a que deux places, il n’y a pas moyen de donner à chaque élève son premier choix. Supposons maintenant que les priorités (résultant des objectifs politiques) dans chaque école soient les suivantes :

  • École A: a, d, b, c

  • École B: b, a, c, d

18En d’autres termes, dans l’école A, l’élève a est prioritaire par rapport à l’élève d, qui a priorité sur l’élève b, qui a priorité sur l’élève c. Dans l’école B, l’ordre de priorité est b, a, c, puis d.

  • 4 Aanmelding voor inschrijving in het Gentse basisonderwijs, besluit goedgekeurd door de algemeen ver (...)

19Considérons d’abord la procédure actuellement utilisée à Gand et dans laquelle les parents classent les écoles qui les intéressent.4 Chaque école considère les demandes reçues et le nombre de places disponibles et accepte provisoirement les élèves les plus haut placés sur la base des priorités. En l’occurrence ici, l’école A accepte les élèves a et d et l’école B accepte les élèves b et a. L’élève a reçoit donc deux offres d’inscription. Etant donné qu’il préfère l’école A, il décline l’offre de l’école B qui peut alors faire une offre à l’élève suivant dans sa liste, l’élève c. En fin de compte, l’élève a obtient donc son premier choix et tous les autres élèves obtiennent leur second choix. Notons déjà que ce résultat n’est pas idéal : l’élève b et l’élève d échangeraient volontiers leur place.

20Ce résultat serait également celui obtenu dans le cadre d’une procédure tout à fait décentralisée dans laquelle les inscriptions seraient prises au niveau des écoles. La procédure instaurée par le décret Dupont en est un exemple.

21Considérons maintenant la procédure suivante qui se distingue de la première par le fait qu’elle prend les préférences des élèves comme point de départ et non les priorités des élèves dans chaque école. En particulier, dans un premier temps, la procédure considère d’abord les premiers choix de chaque élève. Chaque école considère les requêtes reçues et accepte provisoirement tous les élèves si elle a assez de places, et sinon elle accepte provisoirement ceux qui bénéficient de la priorité la plus élevée et refuse les autres. A l’étape suivante, les élèves qui se seront fait refuser une place postulent à l’école de leur second choix. Les écoles considèrent de nouveau les requêtes reçues – celles provisoirement acceptées lors de l’étape précédente et les nouvelles – et acceptent les élèves selon leur ordre de priorité. Le processus continue jusqu’à ce que tous les élèves aient une place dans une école de leur choix ou aient épuisé leur choix.

22En l’occurrence, dans notre exemple, les élèves a, b, et c introduisent donc d’abord une demande auprès de l’école A et l’élève d introduit une demande auprès de l’école B. Comme l’école A est le premier choix de plus d’élèves qu’elle n’a de places, elle accepte provisoirement les demandes des deux élèves les plus haut placés, c’est-à-dire les élèves a et b (d n’a pas introduit de demande dans l’école A puisqu’elle n’est pas son premier choix) et refuse la demande de l’élève c. Par contre, l’école B qui ne reçoit qu’une demande, l’accepte. Dans un second temps, l’élève c dont la demande a été refusée, introduit une demande dans l’école de son second choix, l’école B. Celle-ci a encore une place et donc l’accepte. Plus aucun élève n’étant sans place, la procédure prend fin et toutes les inscriptions provisoires sont confirmées. En fin de compte, les élèves a, b et d obtiennent leur premier choix et l’élève c son second choix et ce, sans avoir changé quoi que ce soit au niveau des règles de priorité. En particulier, il n’y a aucun enfant qui a une place dans une école alors qu’un autre enfant qui a priorité sur lui et préfère cette école n’en a pas. La seule différence réside dans le choix de la procédure et ce simple exemple illustre son importance.

23La procédure que nous venons de décrire porte le nom d’algorithme d’acceptation différée avec précédence aux élèves (AAD-élèves) et a été proposée par Gale et Shapley (1962). Elle présente de nombreuses qualités :

  • Comme à chaque étape, les écoles considèrent les offres acceptées provisoirement lors de l’étape précédente et les nouvelles demandes reçues et les acceptent en fonction de la priorité des élèves et des places disponibles, indépendamment du moment où l’école a reçu la demande, les élèves ne risquent pas de « perdre leur tour » dans l’école de leur second choix si l’école de leur premier choix n’est pas disponible. Ils peuvent donc révéler sincèrement leurs préférences. Cette propriété est une condition nécessaire à la satisfaction du choix parental puisqu’on ne peut respecter ce choix si on ne connaît pas les vraies préférences des parents. Elle a également une dimension d’équité puisque certains parents sont mieux armés ou mieux informés que d’autres pour déterminer la meilleure stratégie en fonction de la procédure choisie. Une procédure qui induit la révélation sincère des préférences facilite la tâche des parents et est un facteur d’équité (sur ce sujet, voir Abdulkadiroğlu et al., 2006).

  • Comme le suggère l’exemple et comme le démontrent Gale et Shapley (1962) plus généralement, la procédure AAD-élèves est plus efficiente que la procédure utilisée par la LOP Gent, c’est-à-dire que chaque élève obtient la même école dans AAD-élèves que dans la procédure de la LOP Gent, ou une école préférée. Ce résultat a été récemment généralisé par Abdulkadiroğlu et al. (2009) qui ont montré que AAD-élèves est la procédure la plus efficiente parmi toutes celles qui respectent les priorités et élicite les préférences sincères.

24En conclusion, à objectifs politiques fixés, toutes les procédures ne se valent pas. L’étude de celles-ci fait d’ailleurs l’objet de recherches importantes en théorie du choix social et en « market design ». Maniquet (2009) et Cantillon et Gothelf (2009) ont récemment résumé les conclusions principales de ces recherches pour un public non spécialisé. Ils aboutissent sur des conclusions comparables, et entre autres, sur la recommandation de l’algorithme AAD-élèves comme procédure de mise en œuvre de la politique d’inscriptions scolaires.

Les enjeux de la politique d’inscriptions scolaires pour Bruxelles

25Bien que la régulation des inscriptions soit du ressort formel des communautés et non des régions, la Région de Bruxelles Capitale est directement concernée par celle-ci et elle l’est avec des spécificités qui rendent le problème à résoudre plus aigu et partiellement différent du problème qui se pose dans les grandes villes de Flandre et de Wallonie. Nous décrivons ici quatre enjeux pour Bruxelles qui concernent les inscriptions scolaires.

Une population en pleine croissance et des écoles saturées

  • 5 Pour les écoles néerlandophones, Janssens (2009) documente un taux d’utilisation moyen au niveau ma (...)

26En 2007, la Région comptait 40 000 enfants en âge d’aller à l’école maternelle, 71 000 enfants en âge d’aller à l’école primaire, et 68 000 enfants en âge d’aller à l’école secondaire. Selon les prévisions du bureau du plan, ces mêmes nombres seront de 50 000, 88 000 et 75 000 en 2017, soit une croissance sur dix ans allant de 11.5 % au niveau secondaire à 25 % au niveau maternel. Or, à l’heure actuelle, les écoles bruxelloises sont proches de la saturation.5 Cet engorgement explique en partie les tensions autour des inscriptions scolaires : on ne peut pas garantir une place à chaque élève dans l’école de son premier choix. A court terme, il est important de trouver une façon de départager les demandes excédentaires de façon humaine et équitable. A moyen terme, il est urgent de construire de nouvelles écoles à Bruxelles.

Une population polarisée

27Bruxelles compte une population socialement, économiquement et culturellement très polarisée (voir, par exemple, Deboosere et al., 2009). Dans ce contexte, l’école est un enjeu important puisqu’elle peut être un facteur de cohésion et d’ascension sociales. Comme nous l’avons vu, la ségrégation scolaire – le fait que différents publics scolaires se concentrent dans différents établissements – semble être une des raisons pour laquelle l’école ne joue pas ce rôle. Elle est le résultat de plusieurs facteurs, dont certains dépassent le simple cadre des inscriptions scolaires (par exemple, la ségrégation spatiale et la sélection des élèves pendant leur parcours scolaire). D’autres, comme la liberté de choix et la sélection des enfants par les écoles, sont par contre directement du ressort de la politique d’inscriptions scolaires. Enfin, la densité des écoles sur le territoire de la Région accentue le phénomène de ségrégation et rend la régulation d’autant plus nécessaire.

Une interdépendance scolaire non négligeable avec son hinterland

  • 6 Chiffres disponibles dans le document « L’enseignement francophone en Région de Bruxelles-Capitale  (...)

28Si l’on considère l’origine des élèves dans les différents établissements scolaires de Bruxelles, il ne fait aucun doute que la Région forme à elle seule un bassin de vie : l’aire de recrutement des établissements bruxellois dépasse en effet largement leur commune et il y a une grande mobilité des élèves au sein de la Région (voir, par exemple, Delvaux et al., 2005). Les flux entre régions ne sont pas négligeables pour autant. Par exemple, un enfant sur dix fréquentant une école maternelle néerlandophone à Bruxelles réside hors de la Région, et environ un enfant sur dix résidant dans la Région et fréquentant l’enseignement maternel néerlandophone quitte la Région pour être scolarisé. Une partie de ces flux peut être expliquée par un lieu de résidence proche des frontières de la Région. Mais cette explication reste très partielle. La proximité n’explique que 10 % des choix de fréquenter une école en dehors de la Région pour les enfants de statut socio-économique favorisé et 25 % des choix pour les élèves GOK (Cantillon, 2009). En ce qui concerne les flux entrants, le choix est en partie déterminé par le lieu de travail des parents. Il est cependant utile de noter que les « élèves entrants » dans l’enseignement fondamental néerlandophone sont, en moyenne, issus d’un milieu plus privilégié et proportionnellement plus nombreux à avoir le néerlandais comme langue maternelle (Cantillon, 2009). Ces « élèves entrants » fréquentent préférentiellement des établissements au public favorisé et néerlandophone. Janssens (2009) constate un accroissement du flux sortant et une diminution du flux entrant pour l’enseignement fondamental néerlandophone à Bruxelles. Pour les écoles francophones, la Commission Consultative Formation Emploi Enseignement (CCFEE) estime à 14 % la proportion des élèves hors Région scolarisé à Bruxelles. Ceux-ci proviennent surtout de Flandre.6 Les flux sortants sont plus faibles : à peine 2 % des élèves bruxellois quittent la Région pour être scolarisés. Toute politique d’inscriptions scolaires à Bruxelles doit tenir compte de ces flux et de leurs motivations.

Une grande diversité linguistique et une juxtaposition d’offres scolaires

29Plusieurs auteurs ont relevé la grande diversité linguistique de la population bruxelloise (Van Parijs, 2007, Janssens, 2008). Indépendamment des enjeux économiques et politiques liés à cette situation, celle-ci est aussi un enjeu pour la politique d’inscriptions scolaires. En effet, si l’on se base sur les données issues du deuxième Taalbarometer de la VUB (Janssens, 2007), environ 9 % des ménages seraient mixtes néerlandais-français et 16,3 % n’utiliseraient ni le français ni le néerlandais comme langue domestique. Pour les enfants de ces ménages en tout cas, le choix scolaire ne porte pas seulement sur l’école, mais également sur le régime linguistique de l’enseignement. Cela représente près d’un enfant sur quatre si l’on fait l’hypothèse d’une natalité similaire à la moyenne bruxelloise.

  • 7 Voir, par exemple, le rapport sur les inscriptions scolaires dans les écoles européennes de Bruxell (...)

30Les enfants des fonctionnaires européens se trouvent dans une situation similaire. Quatre écoles Européennes leur sont a priori réservées mais trois d’entre elles sont en situation de surpopulation et la quatrième est excentrée par rapport au lieu de résidence de nombreux fonctionnaires.7 Dès lors, le choix scolaire pour ces fonctionnaires porte également sur le système scolaire : belge ou européen.

  • 8 Il y a d’autres raisons pour lesquelles une plus grande coordination entre les systèmes d’enseignem (...)

31A cette grande malléabilité dans l’identification des élèves par rapport à un seul système scolaire, s’oppose la non coordination des trois grands systèmes scolaires en présence à Bruxelles : les écoles francophones, les écoles néerlandophones et les écoles européennes. Les inscriptions se prennent à des moments différents et selon des règles différentes. Cette non-coordination des procédures d’inscriptions oblige les parents des enfants concernés à jongler avec un double jeu de contraintes, à maintenir une inscription dans le système qui clôt les inscriptions le plus tôt en attendant la confirmation d’une inscription ferme dans l’autre, voire à choisir par défaut en fonction du timing respectif de ces systèmes. Cette situation est source de frustrations pour les parents et d’inefficience (puisqu’elle correspond à la procédure décentralisée que nous avons analysée page 3 et suivantes).8

Pour une régulation des inscriptions scolaires au service de Bruxelles

32Maintenant que nous avons décrit les enjeux bruxellois des inscriptions scolaires, que peut-on dire sur la forme que la régulation de ces inscriptions devrait prendre à Bruxelles ? L’objectif n’est pas ici de proposer une solution toute faite (cette décision est du ressort du politique en concertation avec les parties prenantes) mais d’illustrer le processus de construction de cette solution, et d’éclairer les arbitrages qui devront être faits. L’exercice permet également de discuter toute une série de décisions techniques importantes qui sont en aval de la décision politique et, pour cette raison, rarement discutées.

Objectifs politiques

33Quatre objectifs sont régulièrement évoqués dans le débat public : le respect des préférences des parents et des élèves, l’équité entre les élèves, la promotion de la mixité sociale, et l’encouragement de l’investissement parental dans l’éducation des enfants.

34L’objectif de respect des préférences implique, entre autres, que la seule raison pour ne pas donner à un élève une place dans l’école de son premier choix, est le manque de place dans cette école. Cet objectif réaffirme le libre choix de l’enseignement, acquis du pacte scolaire. Respecter les préférences parentales est également important dans le contexte d’interdépendance entre Bruxelles et sa périphérie si l’on veut éviter un exode d’une partie de la population et l’accroissement de la polarisation actuelle.

35L’objectif d’équité repose sur la volonté de placer tous les élèves répondant aux mêmes critères objectifs sur un pied d’égalité et ce, indépendamment des efforts fournis par leurs parents. Cet objectif est essentiel étant donné la saturation des écoles bruxelloises et la nécessité de départager les élèves quand la demande excède l’offre. Il contribue aussi à l’objectif de mixité sociale que nous avons déjà longuement évoqué.

36L’objectif d’encouragement de l’investissement parental dans l’éducation des enfants ne correspond pas à un enjeu spécifique à Bruxelles bien que la situation bruxelloise rende cet objectif particulièrement difficile à atteindre. Il s’agit ici simplement d’affirmer que les pouvoirs publics attendent des parents qu’ils s’investissent dans le choix de l’école et, en particulier, qu’ils s’informent et rencontrent les directions d’écoles ou les équipes pédagogiques avant d’arrêter leur choix. Encourager l’investissement parental rencontre une demande de la part de certaines directions d’écoles, mais également la demande de certains parents qui veulent pouvoir avoir une influence sur le processus de décision.

  • 9 D’après Janssens (2009, tableaux 16 et 26), la proportion d’élèves dont le néerlandais est la ou un (...)

37D’autres objectifs, ou en tout cas des critères, ont été mentionnés dans le débat public, comme celui de favoriser les frères et sœurs d’enfants déjà inscrits, de favoriser la continuité des parcours pédagogiques ou de favoriser les enfants du quartier. Par ailleurs, les élèves néerlandophones bénéficient, via un quota, d’une priorité conditionnelle dans les écoles néerlandophones de Bruxelles.9 Ce quota garantit à tout élève néerlandophone une place dans une école néerlandophone.

38Certains de ces objectifs sont plus pertinents que d’autres en fonction du niveau d’études concerné. Ainsi, donner priorité aux frères et sœurs d’élèves déjà inscrits facilite les regroupements familiaux et soulage les familles d’un point de vue logistique. Cet objectif est particulièrement souhaitable dans l’enseignement fondamental quand les enfants ne sont pas encore autonomes en termes de déplacements. Il l’est moins dans l’enseignement secondaire à Bruxelles étant donné l’offre de transport en commun.

Deux scénarios

39Même si l’on se concentre sur les quatre objectifs principaux que sont le respect des préférences, l’équité, la mixité sociale et l’encouragement de l’investissement parental, il est vite apparent qu’ils ne peuvent être tous conciliés. Ainsi, respect des préférences et mixité sociale ne sont pas entièrement compatibles : si les élèves de statuts socio-économiques différents veulent fréquenter des écoles différentes et qu’il y a suffisamment de places pour eux dans ces écoles, respecter leurs préférences équivaut à abandonner la mixité sociale.

40L’encouragement de l’investissement parental, quant à lui, peut être incompatible avec la mixité sociale car tous les parents n’ont pas les mêmes ressources afin de faire ces démarches. De même, l’équité entre les élèves n’est pas entièrement compatible avec l’encouragement de l’investissement parental, puisque récompenser celui-ci revient à pénaliser les enfants des parents qui n’ont pas fait d’efforts. Il n’y a par contre pas d’incompatibilité, d’une part, entre les objectifs d’équité et de respect des préférences et, d’autre part, entre les objectifs d’encouragement de l’investissement parental et de respect des préférences.

41Un compromis est donc nécessaire : quand deux objectifs sont incompatibles lequel devrait primer sur l’autre ? Considérons deux scénarios possibles sur la base des discussions actuelles dans le débat public. Ces deux scénarios ont en commun la primauté des préférences parentales sur tous les autres objectifs et la primauté de la mixité sociale sur l’encouragement de l’investissement parental.

42En effet, il semble difficile de ne pas donner la primauté aux préférences parentales sur la mixité sociale dans le contexte belge actuel et la forte tradition de libre choix qui en découle. Concrètement, cela veut dire que la régulation des inscriptions n’est contraignante que lorsqu’il est impossible de donner son premier choix à chacun.

43Par contre, étant donné l’importance de l’enjeu de la mixité sociale à Bruxelles, il est probable que celle-ci prévaudra sur l’encouragement à l’investissement parental en cas d’incompatibilité, si un consensus politique se dégage au niveau bruxellois.

44Il reste à décider de l’arbitrage entre équité et encouragement de l’investissement parental. Nous proposons ici d’examiner deux scénarios.

45Le premier scénario consiste à faire primer l’équité. Concrètement, cela veut dire qu’aucun aspect de la procédure ne peut favoriser les élèves dont les parents auront fait des démarches auprès des écoles et, en particulier, qu’une rencontre parents-direction n’est pas un préalable à une demande d’inscription, mais que celle-ci peut avoir lieu après que l’enfant ait reçu une place dans l’école. En effet, demander aux parents de rencontrer les directions de chaque école considérée afin de pouvoir y être éligibles revient à favoriser les élèves dont les parents peuvent faire ces démarches dans de nombreuses écoles.

46Le deuxième scénario vise à trouver un compromis entre l’objectif d’équité et d’encouragement de l’investissement parental, en donnant un avantage aux élèves dont les parents s’informent et vont à la rencontre de l’école mais en limitant fortement cet avantage, afin de maintenir un niveau maximal d’équité, tout en envoyant un message politique fort aux parents. Notons que l’utilité de la mesure dépasse la rencontre des intérêts particuliers des parents et directions qui défendent cet objectif. Les incitants et les règles (et c’est l’économiste qui parle ici) ont le pouvoir de changer les comportements. En donnant un avantage, aussi petit soit-il, aux élèves dont les parents font la démarche de se renseigner sur l’école, on instaure aussi ce comportement comme norme et on contribue à le généraliser, au bénéfice de tous et non seulement de ceux qui en sont pour l’instant demandeurs. Nous décrivons ci-dessous la façon dont cet avantage peut être mis en œuvre.

47Finalement, mentionnons que, pour l’enseignement fondamental en tout cas, une priorité pour les frères et sœurs d’enfants déjà inscrits semble faire l’unanimité. Cette priorité viendrait juste après celui de respect des préférences, avant l’objectif de mixité sociale et d’investissement parental.

Critères

48A chaque objectif sont idéalement associés un ou plusieurs critères. Cantillon et Gothelf (2009) rappellent les qualités de bons indicateurs sur lesquels baser les priorités afin de garantir que les élèves qui bénéficieront de ces priorités sont ceux auxquels elles étaient destinées. Ils recommandent des critères vérifiables, par l’école ou le gestionnaire de la procédure, basés sur des caractéristiques propres de l’enfant ou de sa famille, et fiables. Si de tels indicateurs ne sont pas disponibles, l’utilisation d’une combinaison de plusieurs indicateurs offre une alternative.

49Dans le cadre des deux scénarios proposés, le critère fratrie est aisément défini. Il est vérifiable, individuel et fiable. Un élève satisferait au critère d’ « adhésion » associé à l’objectif d’encouragement de l’investissement parental si un de ses parents a assisté à une soirée d’information dans l’école où il se prévaut de ce critère ou y a rencontré le directeur. Ce critère est vérifiable par l’école concernée si les parents qui accomplissent ces démarches laissent leurs coordonnées. Il est également fiable et individuel. Afin de limiter l’impact du critère sur l’équité, un élève ne pourrait se prévaloir de ce critère que dans une, voire deux, écoles.

50Les indicateurs sur lesquels catégoriser les élèves selon leur statut socio-économique (afin de rencontrer l’objectif de mixité sociale) sont plus délicats à déterminer tant le statut socio-économique d’un élève dépend de multiples facteurs qui ne sont d’ailleurs pas tous mesurables ni vérifiables. Cantillon et Gothelf (2009) soulignent à ce titre les faiblesses des indicateurs utilisés dans le cadre du décret GOK et du décret Dupont. L’utilisation de plusieurs indicateurs est souhaitable et le critère pourrait par exemple être rempli si l’élève satisfait à 2 ou 3 indicateurs sur une liste. Notons que de par l’objectif poursuivi et contrairement aux autres critères, le critère de mixité sociale doit donner droit à une priorité conditionnelle, et non une priorité absolue puisque c’est un équilibre qui est recherché.

Priorités

51Les objectifs politiques, les critères qui y sont associés, ainsi que la hiérarchisation entre ces objectifs se traduisent par des classes de priorités des élèves dans chaque école. Nous illustrons ici les priorités que les deux scénarios induisent, abstraction faite, pour des raisons de simplicité de l’exposition, de la priorité accordée à la fratrie.

  • 10 A noter que cette définition diffère de la pratique du quota dans le cadre du décret GOK. En effet, (...)

52Dans chaque école, on définit deux quotas : un quota pour les élèves socio-économiquement désavantagés et un quota pour les autres. Chaque catégorie d’élèves a priorité sur l’autre pour le quota qui lui correspond (priorité conditionnelle).10

53Le classement sur la base des critères s’arrête là dans le cadre du scénario 1. Dans le cadre du scénario 2, on considère ensuite les élèves dans chaque quota, et on place les élèves se prévalant du critère d’adhésion pour cette école avant les autres.

  • 11 Il est par exemple utilisé à New York et Boston. LOP Gent utilise la distance entre le domicile et (...)

54Le classement obtenu ainsi n’est pas encore un classement complet des élèves : deux élèves répondant aux mêmes critères sont classés de la même façon. Afin de pouvoir les départager si besoin il y a, un critère ultime est nécessaire. Le tirage au sort est ici le plus équitable.11

Une procédure basée sur l’algorithme d’acceptation différée avec précédence des élèves

55Maintenant que nous avons défini les priorités de chaque élève dans chaque école, il reste à déterminer la procédure. Nous suivons ici les recommandations de Maniquet (2009) et de Cantillon et Gothelf (2009) et proposons l’utilisation d’une procédure basée sur l’algorithme d’acceptation différée avec précédence aux élèves que nous avons décrit page 3 et suivantes. Comme nous l’avons vu, l’argument majeur en faveur de cette procédure est son efficience : en ce sens, c’est la procédure qui respecte le mieux la préférence des parents.

56Dans cette procédure, il est demandé aux parents de classer les écoles qui les intéressent. La procédure combine alors ces préférences avec les priorités des élèves induites par les objectifs politiques et le critère ultime évoqué ci-dessus.

  • 12 Cet ajustement est techniquement similaire à celui proposé récemment par Abdulkadiroğlu et al. (200 (...)

57Dans le cadre du scénario 2, un ajustement est nécessaire car les parents doivent à la fois classer les écoles et indiquer dans laquelle (ou lesquelles) leur enfant remplit le critère d’adhésion.12

Coordination inter-communautaire accrue

58Dans la mesure où certains élèves considèrent deux écoles comme choix possible, ces écoles devraient, dans un souci d’efficience, être inclues dans la même procédure d’inscriptions. Dans le cas contraire, les élèves participeraient aux procédures qui couvrent les écoles qui les intéressent, générant ainsi inscriptions multiples (puisque ces élèves pourraient se voir attribuer une place dans une école pour chaque procédure) et un résultat final non optimal. Etant donné le public scolaire bruxellois, ce simple critère justifie à lui seul une procédure unique pour toutes les écoles – francophones, néerlandophones, européennes – du territoire.

59Notons que l’utilisation d’une procédure commune ne requiert pas l’utilisation de critères de priorité (et donc d’objectifs politiques) identiques dans les trois systèmes scolaires : chaque système définit ses objectifs politiques qui induisent des priorités dans chacune de ses écoles. Dès lors, cette proposition est tout à faire compatible avec une régulation des inscriptions scolaires par les communautés et donc, en particulier, le cadre institutionnel existant. La seule contrainte est l’utilisation d’un algorithme identique. L’avantage pour les élèves est qu’ils peuvent classer en numéro 1 une école d’un système scolaire, et en numéro 2 une école d’un autre système.

Autres considérations

60« Le diable est dans les détails », nous dit le dicton. Le succès ultime de la future politique d’inscriptions scolaires à Bruxelles dépendra lui aussi de nombreux détails que nous décrivons ici brièvement.

Mesures d’accompagnement pour favoriser la participation des parents

  • 13 En effet, il ne sert à rien de donner priorité à certaines catégories d’élèves s’ils n’en profitent (...)

61L’avantage d’une procédure centralisée comme celle proposée ici est que l’on peut, en théorie, vérifier facilement si tous les parents ont participé. Plusieurs mesures peuvent faciliter cette participation, condition nécessaire à une vraie équité et une mixité sociale.13

  • Bien informer tous les parents de la procédure.

  • Assurer une multiplicité de canaux de soumission des préférences : par Internet, par courrier, par téléphone, via les écoles, …

  • Faciliter le contact parents – écoles afin que les parents puissent aisément remplir le critère d’adhésion, par exemple en demandant à chaque école d’organiser quelques soirées d’information.

  • Fournir de manière accessible une information suffisante sur toutes les écoles : classer plusieurs écoles est une tâche suffisamment ardue même quand on dispose d’information sur ces écoles.

Combien d’écoles classer ?

  • 14 Cantillon (2009) illustre l’effet de l’hétérogénéité des préférences dans le cadre de la procédure (...)

62Dans un système aussi saturé que le système scolaire bruxellois, combien d’écoles un parent doit-il classer pour être sûr que son enfant ait une inscription dans une école de son choix à la fin de la procédure ? La réponse courte est : cela dépend des préférences de ce parent. Si son enfant est prioritaire dans l’école de son quatrième choix et n’est par contre pas sûr d’avoir une place dans les écoles de son premier, second et troisième choix, alors il a intérêt à classer 4 écoles. En pratique, cela dépend de l’hétérogénéité des préférences dans la population scolaire. A un extrême, si tous ont la même école comme premier choix, la même école comme second choix, … , alors il faudra classer autant d’écoles qu’il y a d’écoles saturées. A l’autre extrême, quelques écoles suffiront.14

Classements par défaut

  • 15 Dans certains districts scolaires anglais, pourtant eux aussi très saturés, un quart de la populati (...)

63Une question éthique importante est le sort à réserver aux élèves dont les parents ne soumettraient malgré tout pas de classement d’écoles.15 Dans le schéma standard, ceux-ci se verraient condamnés à choisir parmi les écoles offrant encore des places en fin de procédure. Une alternative est de créer un classement par défaut pour ces élèves, par exemple en fonction de la distance du lieu de résidence. L’avantage de cette formule est qu’elle garantirait à ces enfants l’accès à des écoles désirables, ce qui éviterait qu’ils soient pénalisés du fait du manque d’efforts ou d’information de leurs parents. Le coût est la possible inefficience que cette mesure introduirait si, en définitive, un de ces élèves, qui aurait obtenu une place dans une école complète en fin de procédure, préférerait aller dans une école où il y a encore de la place. Dans ce cas, la mesure n’aurait aucun bénéfice et aurait même privé un élève d’une place dans une école préférée.

Ajustement progressif des critères

64La mixité sociale se détermine autant à l’entrée que durant le parcours scolaire de l’enfant. Promouvoir la mixité scolaire requiert dès lors un soutien des écoles par la mise en place de dispositifs permettant de gérer la diversité sociale de façon harmonieuse. Des quotas très éloignés de la population actuelle de certains établissements pourraient amener des changements de population difficiles à gérer. Des quotas intermédiaires qui tiennent compte de la situation spécifique de chaque école leur permettraient d’envisager la situation plus sereinement.

En conclusion

65Le choix de l’école est un enjeu qui divise parents, écoles, décideurs publics et autres parties prenantes car il n’est pas possible de satisfaire tout le monde. Arriver à un compromis accepté de tous et qui fonctionne sur le terrain est pourtant urgent pour Bruxelles. Dans cet article, nous analysons deux scénarios de compromis possible entre les objectifs politiques souvent évoqués en ce qui concerne les inscriptions scolaires et proposons une procédure qui met en œuvre ces objectifs. Cette procédure est simple, flexible et aussi efficiente que possible étant donné les contraintes de respect des priorités et de révélation des préférences. Plus qu’une « solution toute faite » néanmoins, l’exercice illustre les arbitrages sur lesquels les décideurs publics doivent prendre position et les nombreux aspects pratiques à prendre en considération dans la conception d’une telle procédure.

Je tiens à remercier les relecteurs anonymes, le secrétaire de rédaction de Brussels Studies, Christophe Mincke, Catherine Dehon, Mathias Dewatripont et Dirk Jacobs pour leurs commentaires et suggestions, et Philippe Van Parijs pour m’avoir encouragée à écrire cet article. Ce projet de recherche bénéficie du soutien financier du conseil européen de la recherche (grant MaDEM).

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Notes

1 GOK est l’abréviation de gelijke onderwijskansen (égalité d’opportunité d’enseignement). Les textes légaux sont disponibles via le lien suivant : www.ond.vlaanderen.be/wetwijs/thema.asp?id=54

2 « Niet meer kamperen voor de schoolpoort », Brussels Niews, 17 juin 2009 (www.brusselsnieuws.be)

3 Même si le lien entre mixité sociale et performance scolaire accrue est relativement bien établi sur la base de comparaisons entre pays (les pays caractérisés par une plus grande mixité sociale ont, en moyenne, un score PISA supérieur), le mécanisme exact derrière cette relation et, en particulier, l’existence d’un lien de cause à effet, sont moins bien compris. La difficulté, ici, est de séparer l’effet de la mixité sociale d’autres aspects importants qui sont parfois difficiles à observer comme la qualité de l’enseignant, l’adaptation de la pédagogie au public ou le climat régnant dans la classe. Ce débat dépasse le cadre de cet article (voir Dupriez et Draelants, 2004, pour un excellent résumé des arguments et résultats scientifiques).

4 Aanmelding voor inschrijving in het Gentse basisonderwijs, besluit goedgekeurd door de algemeen vergadering van het LOP Gent Basisonderwijs, 22 september 2008.

5 Pour les écoles néerlandophones, Janssens (2009) documente un taux d’utilisation moyen au niveau maternel de 98,6 % et de 85,8 % pour le niveau primaire. Pour l’enseignement francophone, le service statistique de la communauté française (ETNIC) relevait, en 2007‑08, 40 077 enfants inscrits en maternelles et 65 194 enfants inscrits en primaires à Bruxelles, alors que le nombre de classes y était de 1 850 et 3 058 respectivement. Sur la base d’une capacité de 24 enfants par classe, cela fait un taux d’utilisation de 90 % et 89 % des places disponibles. Sur la base d’une capacité maximale de 20 enfants par classe, chiffre parfois évoqué comme désirable, cela fait des taux d’utilisation de 108 % en maternelles et 106 % en primaire. Pour le secondaire, les seuls chiffres disponibles sont les suivants : sur un total de 108 établissements, ceux ayant encore de la place au 31 août 2009 après un dégonflement presque complet de la bulle était de 54. La moitié des établissements atteignent donc leur capacité maximale.

6 Chiffres disponibles dans le document « L’enseignement francophone en Région de Bruxelles-Capitale » disponible sur le site de la CCFEE, http://www.ccfee.be/index.php?travaux

7 Voir, par exemple, le rapport sur les inscriptions scolaires dans les écoles européennes de Bruxelles sur le site http://www.eursc.eu/index.php ?id=212

8 Il y a d’autres raisons pour lesquelles une plus grande coordination entre les systèmes d’enseignement, et non une simple juxtaposition des offres, serait désirable mais celles-ci dépassent le cadre des inscriptions scolaires. Sur ce sujet, voir, par exemple, Van Parijs (2007), Delvaux (2008) et Janssens, Carlier et Van de Craen (2009).

9 D’après Janssens (2009, tableaux 16 et 26), la proportion d’élèves dont le néerlandais est la ou une des langues parlées à la maison est de 33 % en maternelles et 38 % en primaires. Ces chiffres sont à comparer avec le quota actuel qui est de 45 %.

10 A noter que cette définition diffère de la pratique du quota dans le cadre du décret GOK. En effet, les élèves GOK ont priorité sur le quota GOK, mais sont sur pied d’égalité avec les autres élèves pour les autres places. L’avantage de la formule proposée est qu’elle maximise la chance que la population de l’école corresponde à la composition définie par le quota. Il est ainsi plus facile d’interpréter le niveau du quota par rapport à l’objectif. Concrètement, supposons que 30 % des élèves de la Région remplissent les critères pour être considérés comme socio-économiquement désavantagés. Un quota de 30 % pour ces élèves dans chaque école maximisera les chances de mixité sociale.

11 Il est par exemple utilisé à New York et Boston. LOP Gent utilise la distance entre le domicile et l’école comme critère ultime.

12 Cet ajustement est techniquement similaire à celui proposé récemment par Abdulkadiroğlu et al. (2008), même si la motivation est différente. Il introduit une dimension stratégique à la décision des parents puisqu’il n’est pas toujours dans leur intérêt d’indiquer leur école préférée pour ce critère. Abdulkadiroğlu et al. (2008) montrent qu’il reste dans l’intérêt des parents de classer les écoles selon leurs vraies préférences.

13 En effet, il ne sert à rien de donner priorité à certaines catégories d’élèves s’ils n’en profitent pas.

14 Cantillon (2009) illustre l’effet de l’hétérogénéité des préférences dans le cadre de la procédure d’inscriptions scolaires dans l’enseignement fondamental néerlandophone à Bruxelles. A New York où le système scolaire est à saturation, les parents peuvent classer 12 écoles mais ce nombre ne semble pas être suffisant pour environ 3,5 % des élèves.

15 Dans certains districts scolaires anglais, pourtant eux aussi très saturés, un quart de la population ne soumet pas de préférences et se voit attribuer une place dans une école de façon administrative.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Estelle Cantillon, « Réguler les inscriptions scolaires à Bruxelles », Brussels Studies [En ligne], Collection générale, n° 32, mis en ligne le 30 novembre 2009, consulté le 29 avril 2017. URL : http://brussels.revues.org/720  ; DOI : 10.4000/brussels.720

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Auteur

Estelle Cantillon

Estelle Cantillon est docteure en économie de l’Université d’Harvard et chercheur qualifié FNRS à l’Université Libre de Bruxelles (Solvay Brussels School of Economics and Management et ECARES). Ses recherches se situent à l’interface entre l’économie industrielle et le market design. Sur le même sujet, elle est l’auteure (avec Nicolas Gothelf) d’un article de vulgarisation publié dans les actes du 18e congrès des économistes de langue française, « La régulation des inscriptions scolaires : pourquoi et comment ? » (édition du CiFOP).

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Droits d’auteur

Licence Creative Commons Licence CC BY

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